[22]1957年，毛泽东在判断中国社会状况时进一步提出，我们的根本任务已经由解放生产力变为在新的生产关系下面保护和发展生产力，需要调动国内外一切积极因素，化消极因素为积极因素，为把我国建设成为一个强大的社会主义国家而奋斗。

事实上，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可以称之为法。目前，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，需要与国家法律相衔接。

（4）法律效力不同：党的执政行为是具有强制性的行为，而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动，对人民群众不具有强制性。其三，党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。如果党内法规与法律有冲突，应该先执行法律。如秦前红等认为：从文件性质上分析，党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。纵向上看，党内法规制度体系由中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规构成。

纵向上看，我国法律体系分为三个层次：宪法，法律，行政法规、地方性法规等。（3）依赖手段不同：执政必然要运用国家政权机构的权力，推行以国家名义制定的法律和政令，党的领导行为却并不以政权机构为支撑。它与基本权利冲突共同构成了基本权利矛盾、基本权利的相互矛盾或者基本权利之间紧张的下位概念。

[81]这是因为：一方面，基本权利规范之间不存在优先性问题，不能认为某项基本权利规范较之其他基本权利规范具有优先性而应优先适用，对不同的基本权利应当予以累加考量和适用。[45]抽象而言，采取受到较强限制的基本权利优先的立场意味着：在发生竞合的情形下，一般法律保留的基本权利优先于特别法律保留的基本权利，而特别法律保留的基本权利优先于无法律保留的基本权利。尽管卡尔关于一般基本权利作为特别基本权利的补充或者辅助的主张成立，但将此视为具体的一般法与特别法关系则有待商榷。不过，理论上对该说也从不同角度提出批评：首先，在这种情形下，尤其是在相关、可适用的基本权利规范规定了不同限制规范的情形下，可能会给国家增加不必要的困难，毕竟只有满足全部相关基本权利规范之限制特征才具有正当性，只要受到任何一个基本权利规范阻碍，就可能构成违宪。

再次，具体的一般法与特别法系指存在想象竞合但却只有唯一可适用的基本权利规范的情形，即部分想象竞合既是真正的基本权利竞合也是不真正的基本权利竞合，这在逻辑上自相矛盾。[59]相较而言，受到较强限制的基本权利优先原则和受到较弱限制的基本权利优先原则在一定程度上都将复数的基本权利规范的构成要件变成基本权利的限制手段问题，而基本权利审查，毋宁在于确认国家措施存在哪些侵害基本权利的内容，此一不法内涵系经由复数规范共同评价的结果。

鉴于当下社会情况，尤其是日益高涨的性交易除罪化(合法化)的呼声，依前述原则而采方案(2)，不免留有遗憾。例如，韩大元主张生命权是宪法的核心价值，[94]参见林来梵等相当一部分学者则认为《宪法》第38条与《德国基本法》第1条第1款具有一定相似性，[95]胡锦光强调人权条款的重要性，[96]刘茂林等则认为它是构建宪法权利体系的逻辑起点[97]或者是宪法王冠上的明珠，也有学者认为平等权是人类不可或少的，与生命权、自由权具有同等价值的权利[98]……尽管围绕这些争论尚未能形成主导性意见，一些学者所持立场也不统一，不过，人格尊严在某种意义上已经占据了优势的地位。(五)累加适用说 如果基本权利主体就某项生活事实可同时主张多项基本权利的适用，则在大多数情形下，无需考虑是否存在需要解决的基本权利竞合问题，径直适用所有相关基本权利规范——累加适用所有相关基本权利——即可。这是想象竞合的逻辑必然：若就一生活事实有多项基本权利的适用，应并行适用各该基本权利对之进行审查。

最后，格哈德·皮舍尔(Gerhard Pischel)认为，受到较强限制的基本权利优先原则在方法论上难以获得支持：在发生竞合的基本权利规范设有不同限制的情形下以受到较强限制的基本权利优先，这难以从宪法的明文规定找到依据。[11]Vgl. Albert von Mutius, Grundrechtskollision in Mietrecht, im Joachim Jickeli/Peter Kreutz/Dieter Reuter(Hrsg.), Ged?chtnisschrift für Jürgen Sonnenschein: 22. Januar 1938 bis 6. Dezember 2000, De Gruyter, 2003, S.73. [12]Vgl. Michael/Morlok, Grundrechte, 2. Aufl., Nomos, 2010, S.57. [13]Vgl. Winfried Berg, Konkurrenzenschrankendivergenter Freiheitsrechteim Grundrechtsabschnitt des Grundgesetzes, Verlag Franz Vahlen GMBH, 1968, S.1. [14]如林来梵、翟国强：论基本权利的竞合(《法学家》2006年第5期)，张翔：基本权利限制问题的思考框架(《法学家》2008年第1期)和《基本权利的规范建构》(高等教育出版社2008年版)，郑贤君：基本权利竞合产生的原因及解决方法(许崇德、韩大元主编：《中国宪法年刊2009》，法律出版社2010年版)，于文豪：《基本权利限制研究》(中国人民大学2012年度博士论文)，汪进元：《基本权利的保护范围：构成、限制及其合宪性》(法律出版社2013年版)，陈征：袁腾飞因‘错误言论被学校处分事件(韩大元主编：《中国宪法事例研究》(第6卷)，法律出版社2013年版)等，对该问题也作了专门或者附带的讨论。不过，正如阿列克西(Robert Alexy)所指出的，在法治国家中，何为基本权利多由基本权利判例所决定，为此，也可以说基本权利科学在相当程度上是关于基本权利判例的科学。[33]Vgl. Michael Kloepfer, Verfassungsrecht Band II: Grundrechte, C. H. Beck, 2010, S.105. [34]Vgl. Maximilian Ressing, Die Grundrechtskonkurrenz, Nomos, 2016, S.202. [35]参见注[34]，第204页

有意思的是，1982年宪法并没有规定全国人大的专门委员会可以提出议案，只是同时通过的全国人大组织法规定了专门委员会可以提出议案，而宪法却明确规定，全国人大代表和常委会委员有权提出议案。[19] 参见《全国人大常委会2017年立法工作计划》，载《中国人大》2017年第8期。

但需要注意的是，一些损害市场统一、破坏有序竞争、保护地方利益的地方性法规，正是由地方人大及其常委会制定的，通过立法实行地方保护，不仅地方政府及其部门有冲动，地方人大及其常委会作为本行政区域的权力机关，也不可避免地有这一冲动和倾向，在这种情况下，又如何让人大发挥主导作用，战胜自我，克服地方保护主义呢？ 三、人大内部哪些主体以什么方式主导立法 笼统地强调人大主导立法，似乎理所当然，但具体到人大内部谁才能主导立法，以什么方式主导立法，恐怕就有不少问题值得讨论。对于立法中的部门问题，四中全会的表述是部门化倾向、争权诿责现象较为突出，习近平的说明则是，有些立法实际成了利益博弈，需要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益。

[9] 参见前引2，李建国文。[26] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。[23]这样，发挥立法引领推动作用，就成为发挥人大主导作用的重要背景和原因。[6] 参见王晨：《在新起点上切实加强和改进立法工作》，载《中国人大》2014年第19期。那么，人大及其常委会在立法中能否实行主导？根据上述现代汉语词典对主导一词的解释，如果将主导用到立法中，就意味着立法中的某个或者某些主体，决定并引导立法的内容向某个方向发展，在立法活动中起主导作用。从以上几个特点可以看出，如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中，除了军事机关外，能够起主导作用的首先应当是行政机关，因为法律制定后，法律的规定就是行政活动的目标，行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进，在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。

建议有关方面对这类问题予以重视研究。第五，建议科学认识各个立法参与主体在立法中与民意的关系。

这个问题涉及委员长会议和主任会议整体性职权的行使。[11] 材料四：在2016年地方人大立法研讨会上，时任法工委主任李适时对地方人大的主导作用给予充分肯定：各地不断加强立法工作中的组织协调，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。

比如，规定常委会工作机构编制立法规划计划时认真研究代表议案和建议，常委会审议法律案要邀请代表列席，征求代表意见并向代表反馈情况，专门委员会和常委会工作机构立法调研时要邀请代表参加。代表委员通过提出法律案主导立法，是宪法赋予的重要职权，专门委员会和常委会工作机构在立法中适当转变工作理念和服务重心，将协助代表委员起草法律案作为重要职责，起草后再由代表委员在代表大会和常委会会议上提出法律案，很可能是创新人大主导立法工作体制机制的新抓手和新亮点，也有利于专门委员会和常委会工作机构依照宪法法律的规定进行自我定位。

（一）主导立法各类主体的提法存在问题 这个问题前面已经提出。[17]这就可能使人产生不解：立法工作中究竟是党的领导说了算，还是人大主导说了算？既然有了党的领导，为什么还要人大主导？既然强调人大主导，为什么要强调党的领导？两者究竟是什么关系？如果沿此深究下去，就涉及对两个基本概念的理解：领导和主导是什么关系？是领导为大还是主导为大？无论对这两个用语进行多么特殊的解释，从汉语语言的基本内涵和语法要求看，四中全会的这些表述，都可能会让人产生理解上的偏差困惑。为克服部门利益就把起草权从部门那里拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。[20] 参见前引14，沈春耀文。

理解人大主导立法，需要考察这一提法出现的背景和针对性，研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。这个规定的意思很明确，即全国人大和它的常委会通过组织协调的方式发挥主导作用。

即使说清楚了，还要回答：为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草？比如，民法总则当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律，但离这个法律规范内容最近的实际是从事民事审判工作的人民法院，为什么不可以说人民法院组织起草这部法律最合适呢？ 二是，什么叫可以由？我们注意到，立法法修正案决定的规定是，上述重要法律草案，可以由有关工作机构组织起草。所以，我们习惯说行政主导，并将行政主导与首长负责制联系起来（比如，在特别行政区实行行政主导）。

在这个背景下，立法机关认为立法中出现了新情况新问题，立法难度加大，需要发挥人大的主导作用。比如，坚持党对立法工作的领导，发挥人大在立法中的主导作用，发挥人大的决定性作用，发挥代表和常委会委员的主体作用，发挥政府在立法中的重要作用，发挥政府在立法中的基础作用等等，不一而足。

这部法律在第25条规定，委员长会议的职权是处理常委会的重要日常工作，并明确列举了四项职权：一是，决定常委会会议的会期，拟定会议议程草案。[3]这一年10月，张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上，[4] 11月，王晨副委员长兼秘书长在全国地方立法研讨会上，先后提出了人大及其常委会主导立法问题，王晨还做了系统阐述。从这几年的情况看，人大通过的一些改革性立法，在理论和实践中遇到不少纷争，这是需要高度警惕的。人大的改革性立法，应当凝聚和代表社会共识，是多数真实意见形成的定论，而不能是严重裂痕和分歧的产物，或者为虚假多数意见所掩盖的裂痕和分歧的产物，更不能因缺乏科学预见而引起事后的纷争乃至分裂。

二是，委员长会议也不适宜通过一个规划计划，去约束要求其他提出法律案的主体，因为是否提案、何时提案，是宪法法律赋予提案主体的职权，委员长会议不适宜去干预。而一部法的草案，部门还没有起草，有一方就先入为主地认为它有部门利益，或者要防止它的部门利益，因而要专门委员会和常委会工作机构来组织起草或者提前介入起草，从道理上能否讲得通？是否缺少了对部门必要的尊重？ 三是，人大本身也是部门，它的专门委员会和常委会工作机构更是具体的部门，那么，它们有没有自身的部门利益或者说难免有不正的部门利益？而其他部门为争取自己的不正当利益，有没有可能向人大渗透，通过人大的部门对立法施加影响呢？ 四是，对于已经制定的法律法规，人大不宜过于指摘它的部门利益，因为如果这样，被指摘的部门可能就会提出，这个法律不是你人大审议通过的吗，人大为什么在审议修改时不消除部门利益，却在表决通过后来批评部门利益？ 五是，如果不能通过改革的手段，从体制上扼制消除滋生部门不正当利益的土壤，光靠人大在立法中发挥主导作用的一些体制机制，恐怕是治标不治本，未必能解决问题。

为落实四中全会关于立法引领推动和重大改革于法有据的精神，要改革，先立法，受到前所未有的重视。但是，对引领推动改革的主张、提案，进行冷静思考，为改革把一道关，为维护法制统一和权威把一道关，也是一种主导，甚至是更重要的主导。

但各类提案主体提出的有关改革的立法议案，不可避免地存在问题。五是，有的地方发挥代表作用，把完善常委会会议制度、审议制度与创新工作机制结合起来。

(责任编辑：四川省)